PENJELASAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

            Penjelasan merupakan suatu penafsiran/penjelasan resmi yang dibuat oleh pembentuk peraturan perundang-undangan untuk mengetahui maksud latar belakang peraturan perundang-undangan itu diadakan, serta untuk menjelaskan segala sesuatu yang dipandang masih memerlukan penjelasan. Naskah Penjelasan peraturan perundang-undangan, harus disiapkan bersama-sama dengan Rancangan peraturan perundang- undangan yang bersangkutan. Penamaan dari Penjelasan suatu peraturan perundang-undangan, ditulis sesuai dengan nama peraturan perundang-undangan yang dijelaskan. Dalam praktik peraturan perundang-undangan di Indonesia biasanya mempunyai dua macam Penjelasan yaitu:

1.      Penjelasan Umum berisi penjelasan yang bersifat umum, misalnya latar belakang pemikiran secara sosiologis, politis, budaya, dan sebagainya, yang menjadi pertimbangan bagi pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut.

2.      Penjelasan Pasal demi Pasal, merupakan penjelasan dari pasal-pasal peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Penjelasan pasal demi pasal hendaknya dirumuskan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut:

a.       Isi penjelasan tidak bertentangan dengan materi pokok yang diatur dalam batang tubuh;

b.      Isi penjelasan tidak memperluas atau menambah norma yang ada dalam batang tubuh;

c.       Isi penjelasan tidak melakukan pengulangan atas materi pokok yang diatur dalam batang tubuh;

d.      Isi penjelasan tidak mengulangi uraian kata, istilah, atau pengertian yang telah dimuat di dalam Ketentuan Umum.

e.       Apabila suatu pasal tidak memerlukan penjelasan, hendaknya diberikan keterangan “Cukup Jelas”.

            Jika Lembaran Negara digunakan sebagai tempat mengundangkan “isi” atau teks peraturan perundang-undangan, maka Tambahan Lembaran Negara untuk memuat Penjelasan Undang-undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, dan Peraturan Pemerintah.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

            Sistematika peraturan merupakan jalinan berbagai ketentuan yang terklasifikasi secara tepat dan urutan yang teratur. Klasifikasi tersebut pada umumnya menggunakan kerangka yang mirip dan komponen-komponen kerangka tersebut diatur dalam bagian lampiran Undang-undang No.10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU no.10/2004).

Sistematika peraturan terdiri dari dua kerangka dasar, kerangka formal dan kerangka materil. Dua kerangka ini tidak saling bertentangan, namun saling melengkapi. Perbedaan antara keduanya terletak pada unsur-unsur yang menjadi penopangnya. Kerangka formal menyediakan wadah untuk mengemukakan hal-hal sebagai berikut:

a.       Identitas peraturan;

b.      Konteks sosial lahirnya perraturan;

c.       Para pihak yang bertanggung jawab melahirkan peraturan tersebut;

d.      Peraturan induk yang berkaitan langsung dengannya;

e.       Isi peraturan;

f.       Relasinya dengan peraturan-peraturan lain; dan

g.      Waktu peraturan tersebut berlaku di dalam masyarakat.

Dalam istilah yang lebih khusus tiap unsur tersebut adalah:

a.       Judul;

b.      Pembukaan;

c.       Batang Tubuh;

d.      Penutup;

e.       Penjelasan (biasanya hanya ada dalam Undang-undang); dan

f.       Lampiran (bila diperlukan).

            Isi utama sebuah peraturan berada dalam bagian Batang tubuh. Batang tubuh memuat ketentuan-ketentuan normatif. Ketentuan tersebut menjadi pedoman bagi tiap orang yang dituju oleh peraturan. Perbedaan dari setiap peraturan mulai dari keluasan ruang lingkup, daya jangkau terhadap pihak-pihak yang dituju sampai dengan tingkat kerincian pengaturannya. 

Komponen ketentuan yang terdapat dalam sebuah peraturan lengkap, terdiri dari:

a.       Kelompok ketentuan definisi;

b.      Kelompok ketentuan utama;

c.       Kelompok ketentuan pelaksanaan atau penegakan;

d.      Kelompok ketentuan sanksi;

e.       Kelompok ketentuan penyelesaian sengketa;

f.       Kelompok ketentuan pembiayaan atau penyediaan fasilitas pendukung; dan

g.      Kelompok ketentuan teknis.

            Penjelasan merupakan uraian dari pembentuk peraturan. Melalui penjelasan pihak-pihak yang dituju oleh peraturan akan mengetahui tentang latar belakang pembentukan peraturan, maksud dan tujuan pembentukan peraturan, dan segala sesuatu yang dipandang oleh pembentuk peraturan perlu dijelaskan (hanya Undang-undang yang memuat bagian penjelasan).

            Penjelasan biasanya terdiri dari dua bagian. Pertama, Penjelasan Umum yang berisikan uraian naratif tentang masalah sosial yang menjadi perhatian dan hendak diselesaikan, penyebab-penyebab munculnya masalah tersebut, dan jalan keluar yang menjadi pilihan pembentuk undang-undang. Kedua, Penjelasan Per Pasal. Bagian ini merupakan uraian naratif tentang hal-hal yang dipandang perlu. Yakni menjelaskan dasar pemikiran, menjabarkan pengertian, atau memberikan contoh-contoh yang relevan untuk ketentuan-ketentuan yang ada dalam pasal-pasal pertauran tersebut.

            Tidak semua pasal memerlukan penjelasan. Biasanya hanya sebagian kecil saja. Suatu anjuran yang perlu menjadi perhatian dalam merancang peraturan, yakni usahakan setiap ketentuan tidak memerlukan penjelasan lagi. Penjelasan dapat menyulitkan pemahaman para pengguna. Tidak jarang penjelasan pasal malah menimbulkan semakin banyak penafsiran. Dengan kata lain, penjelasan dapat mempengaruhi efektifitas pelaksanaan peraturan.

            Dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, disebutkan mengenai penjelasan sebagai berikut:

E. PENJELASAN

      148. a. Setiap Undang-Undang perlu diberi penjelasan.

               b. Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang dapat diberi                 penjelasan, jika diperlukan.

      149. Penjelasan berfungsi sebagai tafsiran resmi pembentuk Peraturan Perundang-        undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karena itu, penjelasan      hanya memuat uraian atau jabaran lebih lanjut dari norma yang diatur dalam        batang tubuh. Dengan demikian, penjelasan sebagai sarana untuk memperjelas             norma dalam batang tubuh tidak boleh mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan    dari norma yang dijelaskan.

      150. Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat    peraturan lebih lanjut. Oleh karena itu, hindari membuat rumusan norma di         dalam bagian penjelasan.

      151. Dalam penjelasan dihindari rumusan yang isinya memuat perubahan          terselubung terhadap ketentuan Peraturan Perundang-undangan.

      152. Naskah penjelasan disusun bersama-sama dengan penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.

      153. Judul penjelasan sama dengan judul Peraturan Perundang-undangan yang             bersangkutan.

            Contoh:

                                        PENJELASAN

                                             ATAS

                         UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA

                                     NOMOR ... TAHUN ...

                                           TENTANG

                                    KESEJAHTERAAN ANAK

154. Penjelasan Peraturan Perundang-undangan memuat penjelasan umum dan       penjelasan pasal demi pasal.

155. Rincian penjelasan umum dan penjelasan pasal demi pasal diawali dengan angka        Romawi dan ditulis seluruhnya dengan huruf kapital.

            Contoh:

            I. UMUM

            II. PASAL DEMI PASAL

156. Penjelasan umum meMuat uraian secara sistematis mengenai latar belakang     pemikiran, maksud, dan tujuan penyusunan Peraturan Perundang-undangan yang     telah tercantum secara singkat dalam butir konsiderans, serta asas-asas, tujuan,         atau pokok-pokok yang terkandung dalam batang tubuh Peraturan Perundang-       undangan.

157. Bagian-bagian dari penjelasan umum dapat diberi nomor dengan angka Arab, jika      hal ini lebih memberikan kejelasan.

            Contoh:

            I. UMUM

          (1) Dasar Pemikiran

            ...

          (2) Pembagian Wilayah

            ...

          (3) Asas-asas Penyelenggara Pemerintahan

            ...

          (4) Daerah Otonom

            ...

          (5) Wilayah Administratif

            ...

          (6) Pengawasan

            ...

158. Jika dalam penjelasan umum dimuat pengacuan ke Peraturan Perundang-undangan    lain atau dokumen lain, pengacuan itu dilengkapi dengan keterangan mengenai         sumbernya.

159. Dalam menyusun penjelasan pasal demi pasal harus - diperhatikan agar           rumusannya:

     a. tidak bertentangan dengan materi pokok yang diatur dalam batang tubuh;

     b. tidak memperluas atau menambah norma yang ada dalam batang tubuh;

     c. tidak melakukan pengulangan atas materi pokok yang diatur dalam batang tubuh;

     d. tidak mengulangi uraian kata, istilah, atau pengertian yang telah dimuat di dalam      ketentuan umum.

160. Ketentuan umum yang memuat batasan pengertian atau definisi dari kata atau            istilah, tidak perlu diberikan penjelasan karena itu batasan pengertian atau        definisi harus dirumuskan sedemikian rupa sehingga dapat dimengerti tanpa           memerlukan penjelasan lebih lanjut.

161. Pada pasal atau ayat yang tidak memerlukan penjelasan ditulis frase Cukup jelas        yang diakhiri dengan. tanda baca titik, sesuai dengan makna frase penjelasan         pasal demi pasal tidak digantungkan walaupun terdapat beberapa pasal berurutan         yang tidak memerlukan penjelasan.

            Contoh yang kurang tepat:

            Pasal 7, Pasal 8 dan Pasal 9 (Pasal 7 s/d Pasal 9)

                        Cukup jelas,

            Seharusnya

            Pasal 7

                        Cukup jelas.

            Pasal 8

                        Cukup jelas.

            Pasal 9

                        Cukup jelas.

162. Jika suatu pasal terdiri dari beberapa ayat atau butir tidak memerlukan penjelasan,      pasal yang bersangkutan cukup diberi penjelasan. Cukup jelas., tanpa merinci             masing-masing ayat atau butir.

163. a. Jika suatu pasal terdiri dari beberapa ayat atau butir dan salah satu ayat atau butir   tersebut memerlukan penjelasan, setiap ayat atau butir perlu dicantumkan dan       dilengkapi dengan penjelasan yang sesuai.

         Contoh :

         Pasal 7

                 Ayat (1)

           Cukup jelas.

          Ayat (2)

                         Ayat ini dimaksudkan untuk memberi kepastian hukum kepada hakim       dan

                         para pengguna hukum.

                 Ayat (3)

                         Cukup jelas.

                 Ayat (4)

                         Cukup jelas.

b. jika suatu istilah/kata/frase dalam suatu pasal atau ayat yang memerlukan     penjelasan, gunakan

         tanda baca petik (“...”) pada istilah kata/frase tersebut.

         Contoh :

         Pasal 25

          Ayat (1)

                         Yang dimaksud dengan "persidangan yang berikut" adalah masa

                         persidangan Dewan Perwakilan Rakyat yang hanya diantarai satu masa

                         reses.

                 Ayat (2)

                         Cukup jelas.

                 Ayat (3)

                         Cukup jelas.

                 Ayat (4)

                         Cukup jelas.